Bildquelle: Oliver Groß, CC BY-NC-ND 2.0, https://flic.kr/p/od9R29
Kürzlich bin ich über eine Berichterstattung der TAZ gestoßen, die mich als „Fachmann“ für Bürgerbeteiligung aufhorchen ließ. „Alles Schlechte kommt von oben“ stand da. Und im Teaser-Text: „Die schwarz-rote Koalition will das Tempelhofer Feld bebauen. Sie versucht, dem Vorgehen mit Geld einen demokratischen Anstrich zu geben.“ Was hat die Berliner Regierungskoalition vor?
Die Volksabstimmung über die Bebauung des Tempelhofer Feldes war eines der Abstimmungen in Berlin, die weit über die Hauptstadt hinaus Aufsehen erregte (neben zum Beispiel die Volksabstimmung über die Enteignung von Wohnungen). Darin hatten die Berliner:innen beschlossen, dass das Feld nicht bebaut und frei gelassen werden soll. Eines Vorab: Mir ist das gleich. Ich will mich da weder auf der einen, noch auf der anderen Seite positionieren.
Diese strikte Vorgaben, dass weder das Feld komplett noch am Rand bebaut werden darf, will die Regierungskoalition der Hauptstadt kippen. Dazu hatten sich die beiden Koalitionspartner bereits in ihrem Koalitionsvertrag geeinigt (S. 53). Juristisch gesehen, spielt es keine Rolle, ob ein Gesetz per Volksabstimmung oder per Parlamentsentscheidung beschlossen wurde. Alle Gesetze sind gleich. Und können demnach auch wieder verändert werden. Theoretisch auch ein Tag nach deren In-Kraft-Tretens. Politisch hat eine Volksabstimmung mehr Gewicht. Änderungen am Wahlrecht sollten ebenfalls möglichst mit der Zustimmung der Opposition geändert werden – oder zumindest eines Teils der Opposition. Auch wenn verfassungsrechtlich eine „normale“ Mehrheit ausreicht.
Es ist auch politisch legitim, Gesetze zu ändern, die per Volksabstimmung beschlossen wurden. Solche Gesetze haben keine Ewigkeitsgarantie. Sachverhalte und auch Haltungen in der Mehrheit der Bevölkerung können sich ändern. Deshalb ist es auch unredlich, wenn die TAZ von „Missachtung des Volkswillens“ spricht. So einfach ist es nicht.
Grundsätzlich ist es verständlich, dass sich die Regierung in Berlin etwas ausdenken muss, wenn sie den Beschluss rückgängig machen will. Sie hat sich zwei Dinge überlegt: ein Bürgerforum/-rat (=Bürgerwerkstatt) und eine Art Volksabstimmung. (Quelle: PM der Senatsverwaltung vom 5.12.23)
Bürgerwerkstatt
Die Koalition plant, eine Bürgerwerkstatt mit 500 Teilnehmenden einzusetzen. Die Teilnehmenden werden zufällig aus dem Melderegister gezogen und sollen „repräsentativ“ sein. Ihre Aufgabe:
- Sie sollen die Eckpunkte für eine Auslobung eines internationalen stadt- und freiraumplanerischen Ideenwettbewerbs zur Zukunft des Tempelhofer Feldes erarbeiten.
- Sie sollen die Beiträge der am Ideenwettbewerb Teilnehmenden diskutieren.
Die Hauptfrage „Soll des Tempelhofer Feld überhaupt in der einen oder anderen Art bebaut werden?“ wird demnach nicht gestellt. Das ist für viele Berliner:innen aber die entscheidende Frage. Und auch entscheidend, mit Blick auf eine mögliche Änderung des Gesetzes. Sollte sich die Senatsverwaltung in diesem Punkt nicht noch korrigieren, wird die Bürgerwerkstatt dieses Manko mit sich herum tragen. Zudem: Viel Spaß beim Durchsetzen dieser Vorgabe, wenn man vor 500 Leuten sitzt.
Apropos 500: Aus der falschen Annahme, ein Bürgerforum/ein Bürgerrat müsse „repräsentativ“ zusammen gesetzt sein, kommt dann auch so eine Zahl zustande. In der Sozialwissenschaft kann man gerade mal von „einer repräsentativen Umfrage“ sprechen, wenn 1.000 Menschen mitgemacht haben. Und auch dann muss man noch mit diversen Methoden prüfen, ob dem tatsächlich so ist.
Nach welchen Kriterien soll man denn Repräsentativität festlegen? Das Land BW empfiehlt: Geschlecht, Alter, Wohnort, Bildungsabschluss, Migrationshintergrund. Diese Auswahl stellt aber im sozialwissenschaftlichen Sinne nur eine sehr begrenzte Repräsentativität her. Zusätzlich gäbe es noch Einkommen (korreliert aber mit Bildungsabschluss), Beruf und Einstellungen im Bereich Gesellschaft, Lebensstil oder Politik. Kurzum: Das ist mit 500 Leuten nicht zu schaffen. Auch nur schwerlich mit 1.000. Bereits die Auswahl der Teilnehmenden aus den Rückmeldungen wird mit jedem zusätzlichen Unterscheidungskriterium komplexer. Deshalb bildet man bei Bürgerräten auch nicht die Bevölkerung repräsentativ ab, sondern nur ihre Vielfalt. Man setzt auf den Zufall.
Daneben machen 500 Teilnehmende den Dialogprozess innerhalb der Bürgerwerkstatt sehr aufwendig. Schon alleine 500 Leute zu koordinieren, ist sehr aufwendig (und damit teuer). Idealerweise kommt jede:r zu Wort. Dazu werden kleine Arbeitsgruppen gebildet. Mit sechs bis maximal zehn Personen je Arbeitsgruppe funktioniert das. Bei mehr, bleiben die Stillen still. Grundsätzlich macht es Sinn auch diese Gruppen zu moderieren. Bei 500 Teilnehmenden braucht es also mindestens 50 Gruppen mit 50 Untermoderator:innen. Überlässt man die Gruppenmoderation einzelnen Teilnehmenden kann das auch gelingen. Aber wirklich gewährleisten kann man es nicht.
Fazit: 500 Leute sind viel zu viel. 80 würden den Zweck auch erfüllen. Die thematische Vorgabe, nicht über das Ob zu sprechen, degradiert die Bürgerwerkstatt zur Alibi-Veranstaltung. Stärker wäre es, der Kraft der eigenen Argumente zu vertrauen. Es zuzulassen, dass das Ergebnis auch sein kann: Nein, wir wollen es so belassen.
Volksabstimmung/-befragung
Aus der Reihe der Berliner SPD kommt ein Vorstoß, dem Abgeordnetenhaus von Berlin, die Möglichkeit zu geben, eine Volksabstimmung anzusetzen. Dazu beschlossen sie auf ihrer Fraktionsklausur:
Aus Respekt vor dieser Volksgesetzgebung schlagen wir deshalb eine Regelung vor, wonach das Parlament bei wesentlichen Änderungen eines Volksgesetzes beschließen kann, den Volksgesetzgeber über diese Änderung entscheiden zu lassen. Darüber hinaus schlagen wir eine Regelung vor, dass das Abgeordnetenhaus ferner beschließen kann, einzelne andere, zu bestimmende, zu seiner Zuständigkeit gehörende, Fragen einem Volksentscheid zu unterbreiten.
Resolution der SPD-Fraktion vom 27.1.2024
Die SPD macht es sich hier eigentlich viel zu kompliziert. Rechtlich gibt es keine „Volksgesetze“. Mit Änderungsgesetzen werden oftmals Worte oder Teilsätze anderer Gesetze verändert. Insofern hätte man solche Einschränkungen theoretisch dann überall verstreut. Und was heißt „wesentliche Änderungen“ und dann auch „beschließen kann“. Vielleicht meint die Opposition, die Änderung, die man nun ohne Volksabstimmung beschlossen hat, sei wesentlich. Am Ende produziert die SPD mit ihrem Vorschlag ein juristisch wie politisch angreifbares Konstrukt. Es würde auch einfach ausreichen, dem Abgeordnetenhaus die Möglichkeit zu geben, selbst eine Volksabstimmung anzusetzen. Unabhängig davon, ob man nun ein „Volks-“ oder Parlamentsgesetz ändern will. Dann bleibt nämlich die Frage, ob eine Änderung „wesentlich“ ist eine politische und keine rechtliche.
Alternativ kann die Regierungskoalition auch einfach nach dem Verfahren das Tempelhofer Feld-Gesetz ändern. Und dann haben die Berliner:innen wieder die Möglichkeit, ein Volksbegehren zu starten. Nachteil: Das dauert lang.
Der Landesverband von Mehr Demokratie e.V. schlägt in dem Zusammenhang ein „fakultative Referendum“ vor:
Wenn das Abgeordnetenhaus ein im Volksentscheid beschlossenes Gesetz, wie das Tempelhofer Feld-Gesetz, ändere, könnten die Berlinerinnen und Berliner in einem verkürzten Verfahren mit der Sammlung von 50.000 Unterschriften einen Volksentscheid darüber verlangen.
Mitteilung von Mehr Demokratie e.V., LV Berlin-Brandenburg
Ob das tatsächlich wieder nur bei „Volksgesetzen“ gelten soll, oder nicht auch generell für jedes beschlossene Gesetz gelten kann, lasse ich mal dahin gestellt.
Neben der Volksabstimmung von oben wäre das zumindest ein weiterer gangbarer Weg. Unabhängig vom konkreten Verfahren müssen neue Instrumente der direkten Demokratie in Berlin aber per Volksabstimmung eingeführt werden (Art. 100).
Während die SPD-Fraktion in ihrer Resolution klar von Volksentscheiden spricht, wird sie von der TAZ zitiert: Diese „konsultative Volksbefragungen“ könnten einfachgesetzlich eingeführt werden. Irgend jemand verwechselt da was. Eine Befragung, die das Volk konsultiert, kann nicht verbindlich sein. Mehr Demokratie weist hier auf das Urteil des bayerischen Verfassungsgerichtshofs hin. Der hatte den Plänen der Staatsregierung einen Strich durch die Rechnung gemacht, nachdem die solche Volksbefragungen einführen wollte.
Die CDU-Fraktion hatte sich in ihrer Klausur von Ende November 2023 ebenfalls mit der Fragen einer nochmaligen Abstimmungen befasst. Der Tagesspiegel zitiert den Fraktionsvorsitzenden Stettner, der davon ausgeht, dass es lediglich eine rechtlich nicht bindende Befragung geben könne. Daher kommt also die Debatte um eine Volksbefragung. Und der Weg über eine Verfassungsänderung ist eben mit der Unwägbarkeit einer Volksabstimmung verbunden.
Fazit: Der SPD-Vorschlag ist unnötig komplex. Es gibt einfachere Wege, die zu einer Volksabstimmung führen könnten. Die Regierungskoalition wird juristisch scheitern, wenn sie „konsultative Volksbefragungen“ einführen will. Am Ende muss sie den Berliner:innen ein attraktives Angebot in einer Volksabstimmung machen, wenn sie eine Volksabstimmung über das Tempelhofer Feld herbeiführen möchte.
Ein Ausweg bleibt: Sollte das alles nicht fruchten, könnten CDU und SPD auch selbst ein Volksbegehren starten. Das wäre zwar politisch schräg, aber verfassungsrechtlich einwandfrei möglich.
